Dyrektywa o sygnalistach (UE) 2019/1937

Celem dyrektywy UE 2019/1937 jest ochrona przed represjami osób, które zgodnie z prawem zgłaszają informacje o naruszeniach ważnych przepisów prawa UE. W tym celu dyrektywa zobowiązuje przedsiębiorstwa zatrudniające co najmniej 50 pracowników do zapewnienia sygnalistom wewnętrznych i zewnętrznych kanałów zgłaszania określonych naruszeń prawa.

Obecny proces legislacyjny w Niemczech. Dyrektywa o sygnalistach została przyjęta w 2019 r. i powinna była zostać transponowana do prawa krajowego przez państwa członkowskie do dnia 17 grudnia 2021 r., co udało się jedynie Szwecji i Danii.

W Niemczech do tej pory nie doszło do transpozycji. W listopadzie 2020 roku Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowało projekt ustawy, który jednak nie wszedł do procesu legislacyjnego z powodu braku porozumienia politycznego. Wreszcie od lata 2021 r. dostępny jest projekt ustawy o ochronie sygnalistów. Bundesrat zajął stanowisko w tej sprawie na 1024. posiedzeniu w dniu 16.9.2022 r. Na podstawie zalecenia podjęcia uchwały i sprawozdania swojej komisji prawnej niemiecki Bundestag zdecydował 16.12.2022 r. o przyjęciu projektu ustawy w zmienionej wersji. Jednak podczas głosowania na 1030. sesji Bundesratu w dniu 10.2.2023 r. uchwała Bundestagu w sprawie ochrony przed tzw. whistleblowers ostatecznie nie została przyjęta. Tym samym ustawa nie może wejść w życie zgodnie z planem. Bundestag i Bundesrat mają teraz możliwość odwołania się do Komisji Mediacyjnej w celu osiągnięcia kompromisu z krajami związkowymi. Dalsze postępy w implementacji do prawa niemieckiego pozostają więc niewiadomą.

Głównym zarzutem wobec projektu ustawy jest to, że reguluje ona znacznie więcej niż wymaga tego dyrektywa. Zakres przedmiotowy ustawy jest znacznie szerszy niż europejskie regulacje prawne. Projekt przewidywał także nadmierne obciążenia biurokratyczne przedsiębiorców.

Stosowanie dyrektywy. Do czasu ostatecznej transpozycji do prawa krajowego dyrektywa może być zasadniczo stosowana także bezpośrednio. Ten bezpośredni skutek dotyczy tylko państwa, a nie osób prywatnych. W poszczególnych przypadkach bezpośrednią skuteczność dyrektywy należy ustalić na podstawie odpowiednich przepisów danej dyrektywy. Jeżeli dyrektywa jest bezwarunkowa i wystarczająco precyzyjna, może być stosowana bezpośrednio. Jeżeli jednak zawiera ona zobowiązanie dla jednostek prywatnych, dyrektywa nie może być stosowana bezpośrednio. Tak więc do czasu implementacji dyrektywy w sprawie sygnalistów żaden pracownik nie może powoływać się na dyrektywę przeciwko swojemu pracodawcy.

Zakres dyrektywy. Zgodnie z art. 2, dyrektywa whistleblower reguluje obszary tematyczne w zakresie usług finansowych, bezpieczeństwa produktów, bezpieczeństwa transportu, ochrony środowiska, ochrony przed promieniowaniem, bezpieczeństwa żywności, zdrowia publicznego, ochrony konsumentów i danych oraz zamówień publicznych, dla których otwiera się zakres przedmiotowy ochrony.  Art. 4 dyrektywy reguluje zakres podmiotowy ochrony pracowników i urzędników państwowych z obecnych, przyszłych i przeszłych stosunków pracy, a także stażystów i akcjonariuszy lub osób należących do organów administracyjnych, zarządzających lub nadzorczych. Ponadto ochroną objęci są krewni i inne osoby trzecie, które pozostają w kontakcie z sygnalistą i mogą być narażone na represje zawodowe w wyniku whistleblowingu. Załącznik do dyrektywy zawiera wyraźny dziewięciostronicowy wykaz, które zgłoszenia dotyczące naruszeń aktów prawnych są objęte dyrektywą.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 3 dyrektywy państwa członkowskie muszą zapewnić, aby osoby prawne w sektorze prywatnym zatrudniające ponad 50 pracowników posiadały procedury umożliwiające zgłaszanie informacji o naruszeniach lub łamaniu niektórych przepisów prawa unijnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 lit. b), c), d), i ust. 2, ochrona ta może zostać rozszerzona na inne grupy osób, takie jak akcjonariusze, członkowie organów wykonawczych lub osoby pracujące pod nadzorem i kierownictwem partnerów biznesowych.

W przypadku gmin i osób prawnych prawa publicznego istnieje taki sam obowiązek tworzenia sprawozdań zgodnie z art. 8 ust. 9 dyrektywy, ale niezależnie od liczby pracowników. Jednakże, gminy z mniej niż 10.000 mieszkańców lub mniej niż 50 pracowników mogą być zwolnione.

 Zgodnie z art. 8 ust. 5 dyrektywy, przedsiębiorstwa mają wybór między tworzeniem kanałów sprawozdawczych poprzez wewnętrzne działy przedsiębiorstwa lub poprzez organy zewnętrzne. Zgodnie z art. 8 ust. 6 dyrektywy przedsiębiorstwa zatrudniające maksymalnie 249 pracowników mogą alternatywnie ustanowić współdzielenie zasobów przy zachowaniu poufności.

Praktyczne wdrożenie przepisów. To, czy i w jaki sposób można spełnić wymogi art. 8 dyrektywy w praktyce, nie zostało w dyrektywie szerzej omówione, w związku z czym pytanie to krąży w praktyce gospodarczej. Szczególnie z finansowego i logistycznego punktu widzenia pojawia się pytanie, czy kilka części przedsiębiorstwa zobowiązanych do utworzenia systemu whistleblowingowego może utworzyć wspólny system centralny spółki matki. Z finansowego punktu widzenia mogłoby to odciążyć, gdyż trzeba prowadzić tylko jeden system whistleblowingu. Ponadto system centralny ułatwia spółce dominującej znalezienie wskazówek dotyczących powtarzających się naruszeń w częściach grupy. W szczególności, wątpliwe jest, czy możliwość dzielenia się zasobami dla spółek zatrudniających do 249 pracowników poprzez art. 8 ust. 6 RDW skutkuje uprzywilejowaniem osób prawnych sektora prywatnego z liczbą pracowników pomiędzy 50 a 249.

Opinie w literaturze przedmiotu różnią się co do ustanowienia scentralizowanego, jednolitego systemu whistleblowingowego przez spółkę dominującą. Jeden z poglądów głosi, na podstawie  art. 8 ust. 6 zd. 1 dyrektywy, że grupy przedsiębiorstw zatrudniające 250 lub więcej pracowników w jednej części przedsiębiorstwa muszą zapewnić własny system raportowania lub zlecić go podmiotom zewnętrznym. W związku z tym zasoby mogą być współdzielone przez system ogólnogrupowy tylko do wysokości 249 pracowników we wszystkich częściach przedsiębiorstwa (por. Federmann/Racky/Kalb/Modrzyk).

Inny pogląd głosi, że  sformułowanie to należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli tylko spółka dominująca lub pojedyncza spółka grupy osiągnęła liczbę pracowników wynoszącą 250, to mimo wszystko można utworzyć wspólne biuro sprawozdawcze, pod warunkiem, że w spółce dominującej będzie się to odbywało z zachowaniem standardów poufności i niezależności poprzez zapewnienie bezstronnej osoby (Gedermann/ Spindler).

Zgodnie z inną opinią, art. 8 (5) zdanie 1 dyrektywy, należy odczytywać w taki sposób, że inne spółki grupy spółek mogą również działać jako zewnętrzne strony trzecie. Należy jedynie zwrócić uwagę, że systemy raportowania muszą być organizacyjnie oddzielone (Forst).

Najszerszy pogląd w literaturze wymaga jedynie, aby możliwy był transfer wewnątrzgrupowy do innych osób prawnych lub stron trzecich, które muszą jedynie spełniać standardy proceduralne określone w art. 9 ust.2  dyrektywy (Schmolke).

Na wniosek kilku firm i stowarzyszeń Komisja Europejska jasno określiła swoje restrykcyjne stanowisko. Chociaż spółka należąca do grupy może być stroną trzecią dla innej spółki należącej do grupy w rozumieniu art. 8 ust. 5 dyrektywy, to możliwość przekazania informacji jest ograniczona do otrzymania i potwierdzenia otrzymania informacji. Późniejsze badanie i podejmowanie działań musi być następnie realizowane przez poszczególne przedsiębiorstwa grupy, o ile osiągnęły one liczbę 250 pracowników.

Praktyczne zastosowanie. Niezależnie od tego, który pogląd jest prezentowany w literaturze, opinie zakładają wzajemne oddziaływanie art. 8 ust. 5 i 6 dyrektywy. Co do zasady każda osoba prawna może zrealizować obowiązek utworzenia systemu whistleblowingowego poprzez jego outsourcing. Ponadto dopuszczalne powinno być utworzenie wspólnego systemu whistleblowingu dla całej firmy. Do 249 pracowników bezspornie może nastąpić podział zasobów. Jeśli natomiast firma jest większa, należy wydzielić kanały raportowania podmiotów z grupy. Wprawdzie spółka dominująca może utworzyć system whistleblower, ale poszczególne spółki muszą być wyodrębnione, każda z nich ma swój kanał sprawozdawczy z własnym numerem telefonu i adresem e-mail, który jest chroniony przed pozostałymi kanałami sprawozdawczymi. Obecny projekt ustawy o implementacji dyrektywy nie precyzuje obowiązku utworzenia jednolitego systemu whistleblower. Nie wiadomo zatem, czy w przyszłym sformułowaniu prawnym zostanie stworzona większa jasność w zakresie tworzenia systemów whistleblower.